城乡规划原理/第四节 城镇化及其发展

一、城镇化的基本概念

   1.城镇化的基本概念与内涵
    城镇化（urbanization）也称城市化，指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。社会学、经济学、地理学等不同学科对城镇化的概念有不同的理解，概括起来主要包括两个方面的含义：
   （1）“有形的城镇化”，即物质上和形态上的城镇化，具体反映在：
   1）人口的集中包括城镇人口比重的增大、城镇密度的加大、城镇数量的增加和城镇规模的扩大。
   2）空间形态的改变。城市建设用地增加，城市用地功能的分化，原有农业用地上出现大量建筑物、构筑物，土地景观发生变化。
   3）经济社会结构的变化。产业结构的变化，由第一产业向二、三产业的转变；社会组织结构的变化，由分散的家庭到集体的街道，从个体的、自给自营到各种经济文化组织和集团。
   （2）“无形的城镇化”，即精神上、意识上的城镇化，生活方式的城镇化。具体包括三个方面：
   1）城市生活方式向农村地区扩散和普及，家庭生活模式发生变化。
   2）农村意识、行为方式、生活方式转化为城市意识、方式、行为的过程。
   3）农村居民逐渐脱离固有的乡土式生活态度、方式，而采取城市生活态度、方式的过程。
    总而言之，可以认为城镇化是一个过程，是一个农业人口转化为非农业人口、农村地域转化为城市地域、农业生活转化为非农业生活的过程，也可以认为是非农人口和非农活动在不同规模的城市环境的地理集中过程，以及城市价值观、城市生活方式在乡村的地理扩散过程。
   2.城镇化水平的测度
    城镇化水平（urbanization level）也称城市化水平、城镇化率（urbanization rate），是衡量城市化发展程度的指标。除生活方式、思想观念等无形转化过程难以用量化指标反映外，人口、土地、产业等的变化过程均可量化指标来反映。一般用一定区域内城市人口占总人口比例来表示。这一指标既直接反映了人口的集聚程度，又反映了劳动力的转移程度，是城镇化进程阶段划分的重要依据。
    城镇化率的计算公式为：PU=U/P。式中PU——城镇化率；U——城镇常住人口；P——区域总人口。
    对一个地区城镇化发展水平的衡量应该从多个角度进行考察，至少包括城镇化发展的数量水平和质量水平这两个基本的方面，更重要的是质量指标。

二、城镇化的机制与进程

   1.城镇化的基本动力机制
   （1）农业剩余贡献。城市是农业和手工业分离后的产物，农业生产力的发展及农业剩余贡献是城市兴起和成长的前提。城市率先在农业发达地区兴起，农产品的剩余刺激了人口劳动结构的分化，进而在社会中出现了一批专门从事非农业活动的人口来支持城市的进一步发展。这个过程不断反复、叠加、上升，城镇化也就随之得到了发展。农业发展是城镇化的初始动力。
   （2）工业化推进。生产力水平的发展促进城镇化进程，工业化的集聚要求促成了资本、人力、资源和技术等生产要素在空间上高度组合，从而促进城市的形成和发展，启动城镇化的进程。工业与服务业的发展是城镇化发展的主要动力，其中工业化是城镇化的根本动力，第三产业（服务业）是后续动力。
   （3）比较利益驱动。决定人口从乡村向城市转移的规模和速度的两种基本力：
   1）城市拉力：劳动力需求，城市相对农村的各方面物质、精神优越地位所产的诱惑力等。
   2）乡村推力：农业人口增加，土地面积有限性，农业生产率提高，农业劳动力的剩余，寻求城市理想乐土的精神推力。
   （4）制度变迁促进。户籍管理制度（现在户籍制度的变化，对人才的引入等政策）、城乡土地使用制度、住房制度等，都从不同方面影响或推动了我国城镇化的发展。制度变迁对城镇化进程在根本动力上具有显著的加速或滞缓作用，合理的制度安排与创新是城镇化进程顺利推进的重要保障。
   （5）市场机制导向。市场的一个重要自发作用就是推动资源利用效益的最大化配置，城市比乡村对要素具有巨大的增值效应，所以在市场力的作用下，城镇化的进程得到不断的推进。
   （6）生态环境诱导与制约的双重作用。生态环境对城镇化的影响包括诱导作用与制约作用两个基本方面，它们常常是同时叠加于一个地区的城镇化过程之中。随着城镇化的推进和城市的过渡集聚，一些生态环境优良的郊区开始吸引高品质居住、休闲旅游和先进产业的发展；然而有限的生态环境容量将会很大程度上制约城镇化的进程。
   （7）城乡规划调控。合理运用城乡规划调控手段，可以实现空间等要素资源的集约利用，引导区域城镇合理布局，这些不仅将对城镇化起到积极的推动作用，而且可以从根本上提升与区域的竞争力与可持续发展能力。
   2.城镇化的基本阶段
    依据时间序列，城镇化进程一般可以分为四个基本阶段：
   （1）集聚城镇化阶段。其显著的特征是由于巨大的城乡差异，导致人口与产业等要素从农村向城市集聚。
   （2）郊区化阶段。随着城市环境的恶化、人们收入水平差距的加大以及通勤条件的改善，城市中上阶层开始移居到市郊或外围地带，该阶段的显著特点是住宅、商业服务部门、事务部门以及大量就业岗位相继向城市郊区迁移。
   （3）逆城镇化阶段。随着郊区化的进一步发展，一些大都市区人口外迁出现了新动向——不仅中心市区人口继续外迁，郊区人口也向更大的外围区域迁移，出现了大都市区人口负增长的局面，人们的通勤半径甚至可以扩大到100公里左右。
   （4）再城镇化阶段。面对城市中由于大量人口和产业外迁导致的经济衰退、人口贫困、社会萧条等问题，许多城市开始积极调整产业结构、发展高科技产业和第三产业、积极开发时中心衰落区、努力改善城市环境和提升城市功能，来吸引一部分特定人口从郊区回流到中心城市。

三、我国城镇化的历程与现状

   1.1949年以后现代中国城镇化发展可以划分为以下四个基本阶段：
   （1）城镇化启动阶段（1949-1957年）。
   （2）城镇化的波动发展阶段（1958-1965年）。
   （3）城镇化的停滞阶段（1966-1978年）。
   （4）城镇化的快速发展阶段（1979年以来）。
   2.我国城镇化的典型模式
   （1）计划经济体制下以国营企业为主导的城镇化模式。
   （2）商品短缺时期以乡镇集体经济为主导的城镇化模式。
   （3）市场经济早期以分散家庭工业为主导的城镇化模式。
   （4）以外资及混合型经济为主导的城镇化模式。
   3.我国城镇化的现状特征
   （1）城镇化过程经历了大起大落阶段以后，已经进入了持续、加速和健康发展阶段。
   （2）城镇化发展的区域重点经历了由西向东的转移过程，总体上东部快于中西部，南方快于北方。
   （3）在各级城市普遍得到发展的同时，区域中心城市及城市密集地区发展加速，成为区域甚至是国家经济发展的中枢地区，成为接驳世界经济和应对全球化挑战的的重要空间单元。
   （4）部分城市正逐步走向国际化。除了香港以外，北京、上海、广州、深圳等有可能最先进入国际城市行列。
   4.我国城镇化的发展趋势
   （1）东部沿海地区城镇化总体快于中西部内陆地区，但中西部地区将不断加速。
   （2）以大城市为主体的多元化的城镇化道路将成为我国城镇化战略的主要选择。
   （3）城市群、都市圈等将成为城镇化的重要空间单元。
   （4）在沿海一些发达的特大城市，开始出现社会居住分化、“郊区化”趋势。

四、《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》

   1.城镇化健康发展的重大意义
    城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。按照建设中国特色社会主义五位一体总体布局，顺应发展规律，因势利导，趋利避害，积极稳妥扎实有序推进城镇化，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。
   （1）城镇化是现代化的必由之路。工业革命以来的经济社会发展史表明，一国要成功实现现代化，在工业化发展的同时，必须注重城镇化发展。当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成。工业化处于主导地位，是发展的动力；农业现代化是重要基础，是发展的根基；信息化具有后发优势，为发展注入新的活力；城镇化是载体和平台，承载工业化和信息化发展空间，带动农业现代化加快发展，发挥着不可替代的融合作用。
   （2）城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎。内需是我国经济发展的根本动力，扩大内需的最大潜力在于城镇化。目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。城镇化水平持续提高，会使更多农民通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放，也会带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，这将为经济发展提供持续的动力。
   （3）城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手。产业结构转型升级是转变经济发展方式的战略任务，加快发展服务业是产业结构优化升级的主攻方向。目前我国服务业增加值占国内生产总值比重仅为46.1%，与发达国家74%的平均水平相距甚远，与中等收入国家53%的平均水平也有较大差距。城镇化与服务业发展密切相关，服务业是就业的最大容纳器。城镇化过程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，都会扩大生活性服务需求；生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细化，也会扩大生产性服务需求。城镇化带来的创新要素集聚和知识传播扩散，有利于增强创新活力，驱动传统产业升级和新兴产业发展。
   （4）城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径。我国农村人口过多、农业水土资源紧缺，在城乡二元体制下，土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变，这是“三农”问题的根源。我国人均耕地仅0.1公顷，农户户均土地经营规模约0.6公顷，远远达不到农业规模化经营的门槛。城镇化总体上有利于集约节约利用土地，为发展现代农业腾出宝贵空间。随着农村人口逐步向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平和农民生活水平。城镇经济实力提升，会进一步增强以工促农、以城带乡能力，加快农村经济社会发展。
   （5）城镇化是推动区域协调发展的有力支撑。改革开放以来，我国东部沿海地区率先开放发展，形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有力推动了东部地区快速发展，成为国民经济重要的增长极。但与此同时，中西部地区发展相对滞后，一个重要原因就是城镇化发展很不平衡，中西部城市发育明显不足。目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。随着西部大开发和中部崛起战略的深入推进，东部沿海地区产业转移加快，在中西部资源环境承载能力较强地区，加快城镇化进程，培育形成新的增长极，有利于促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调。
   （6）城镇化是促进社会全面进步的必然要求。城镇化作为人类文明进步的产物，既能提高生产活动效率，又能富裕农民、造福人民，全面提升生活质量。随着城镇经济的繁荣，城镇功能的完善，公共服务水平和生态环境质量的提升，人们的物质生活会更加殷实充袁精神生活会更加丰富多彩；随着城乡二元体制逐步破除，城市内部二元结构矛盾逐步化解，全体人民将共享现代文明成果。这既有利于维护社会公平正义、消除社会风险隐患，也有利于促进人的全面发展和社会和谐进步。
   2.城镇化快速发展过程中存在的矛盾和问题
   （1）大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。目前农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化。城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。
   （2）“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效。一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低。1996—2012年，全国建设用地年均增加724万亩，其中城镇建设用地年均增加357万亩；2010—2012年，全国建设用地年均增加953万亩，其中城镇建设用地年均增加515万亩。2000—2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。
   （3）城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。东部一些城镇密集地区资源环境约束趋紧，中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘；城市群布局不尽合理，城市群内部分工协作不够、集群效率不高；部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱，这些都增加了经济社会和生态环境成本。
   （4）城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出。一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，公共安全事件频发，城市污水和垃圾处理能力不足，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，城中村和城乡接合部等外来人口集聚区人居环境较差。
   （5）自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色。一些城市景观结构与所处区域的自然地理特征不协调，部分城市贪大求洋、照搬照抄，脱离实际建设国际大都市，“建设性”破坏不断蔓延，城市的自然和文化个性被破坏。一些农村地区大拆大建，照搬城市小区模式建设新农村，简单用城市元素与风格取代传统民居和田园风光，导致乡土特色和民俗文化流失。
   （6）体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，阻碍着城乡发展一体化。
   3.发展态势
   （1）城镇化发展面临的外部挑战日益严峻。
   （2）城镇化转型发展的内在要求更加紧迫。
   （3）城镇化转型发展的基础条件日趋成熟。
   4.指导思想
   （1）以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。
   （2）四化同步，统筹城乡。推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。
   （3）优化布局，集约高效。根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群，严格控制城镇建设用地规默严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内舱间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。
   （4）生态文明，绿色低碳。把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。
   （5）文化传承，彰显特色。根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。
   （6）市场主导，政府引导。正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。
   （7）统筹规划，分类指导。中央政府统筹总体规划、战略布局和制度安排，加强分类指导；地方政府因地制宜、循序渐进抓好贯彻落实；尊重基层首创精神，鼓励探索创新和试点先行，凝聚各方共识，实现重点突破，总结推广经验，积极稳妥扎实有序推进新型城镇化。