城乡规划原理/第一节 国土空间规划体系

    本节部分内容源自中文维基百科条目“国土空间规划”内容。
    国土空间规划是中华人民共和国的法定的空间规划体系，是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划融合了原有的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划，其目的是实现“多规合一”。

背景

    在中华人民共和国自然资源部成立、国土空间规划相关政策出台之前，中国内地原有规划种类主要有以下（部分列举）：

规划	国家层面主管部门	规划期限	法律、政策依据
国民经济和社会发展规划	国家发展和改革委员会	5年
主体功能区规划	国家发展和改革委员会	10-15年	《关于加快推进生态文明建设的意见》
土地利用规划	土地行政主管部门（国土资源部）	15年	《中华人民共和国土地管理法》
城乡规划	城乡规划主管部门（住房和城乡建设部）	15-20年	《中华人民共和国城乡规划法》
环境保护规划	环境保护主管部门（环保部）	5年	《中华人民共和国环境保护法》

    除了种类繁多以外，由于各个规划、各个部门的职能之间存在重叠、空白，难以协调，原有的各种规划之间存在矛盾冲突等问题。尽管《城乡规划法》和《土地管理法》都有条文要求其规划要与其他规划衔接，但是并未规定衔接的方式，实际操作中也难以落实。
    2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到：

“

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。 健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。

”

    同年12月12-13日，中央城镇化工作会议提到“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。”
    2014年3月16日公布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出：“加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’。”同年，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，全国共28个市县纳入“多规合一”试点。
    2015年9月21日，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，其中明确了“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。”“空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。”
    2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》，批准《国务院机构改革方案 (2018年)·国务院机构改革方案》。方案规定：“组建自然资源部。将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。”自然资源部的成立为各项规划的整合扫清了管理上的障碍。
    2019年5月9日，中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见·关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），确立了了国土空间规划的改革目标。同年5月28日，自然资源部发布《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）。通知提到，“各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划，城市（镇）总体规划，以及原省级空间规划试点和市县‘多规合一’试点等，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。”
    同年8月26日，《中华人民共和国土地管理法》修订通过，其中增加的第十八条确定了国土空间规划的法律地位：

“	第十八条　国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。 经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。	”
—《中华人民共和国土地管理法 (2019年)》

主要内容

“五级三类四体系”

    2019年5月27日，国务院新闻办公室举行《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布会。自然资源部总规划师庄少勤在回答记者提问时介绍，国土空间规划层级和内容可归纳为“五级三类四体系”。其中：

• “五级”对应中国的行政管理体系的五个层级：国家级、省级、市级、县级、乡镇级。其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。
• “三类”分为总体规划、详细规划、相关的专项规划三种规划类型。
  • 总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。
  • 详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。城镇开发边界外的村庄规划作为详细规划。
  • 相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，特别是对特定的区域或者流域，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。
• “四体系”包括规划流程中的规划编制审批体系、规划实施监督体系，以及支撑规划运行的法规政策体系和技术标准体系。

“五级三类”规划体系

层级	总体规划	详细规划		专项规划
国家级	全国国土空间规划	-		海岸带、自然保护地及跨行政区域/流域类 专业/行业类：交通、能源、水利、农业、信息、市政等
省级	省国土空间规划	-
市级	市国土空间规划	（城镇开发边界内） 详细规划	（城镇开发边界外） 村庄规划	公共服务设施，军事设施，生态环境保护，文物保护，林业草原
县级	县国土空间规划
乡镇级	乡/镇级国土空间规划			-

    也有称“五级三类四体系”为“四梁八柱”：“四梁”即“四体系”；“八柱”为“五级”和“三类”。

“双评价”

    国土空间规划的“双评价”即资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，是编制国土空间规划的基本依据。根据自然资源部制定的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（征求意见稿）》，“资源环境承载能力”是指“一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平”，而“国土空间开发适宜性”是指“国土空间对生态保护、农业生产、城镇建设等不同开发保护利用方式的适宜程度”。

“三区三线”

    “三区三线”中的“三区”是指生态、农业、城镇功能空间，“三线”是“三条控制线”，即生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界空间管控边界。其中“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控。
    三条控制线的定义分别如下：

• 生态保护红线：在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。
• 永久基本农田：为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。
• 城镇开发边界：在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

    “三区”和“三线”的对应关系如下：

“三区”（三类空间）	“三线”（三条控制线）及其他
生态空间	生态保护红线	自然保护地核心保护区
		自然保护地一般控制区
		生态保护红线内其他区域
	其他生态空间
农业空间	永久基本农田
	其他农业空间
城镇空间	城镇开发边界
	其他城镇空间

    “三区三线”需要根据“双评价”的结果布局、划定。

编制与审批

编制要求

• 体现战略性。全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排。落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。
• 提高科学性。坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复，依法开展环境影响评价。坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。
• 加强协调性。强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。
• 注重操作性。按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点。明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。

审批体系

国土空间规划编制审批体系

类型			组织编制	审定/审批
总 体 规 划	全国国土空间规划		自然资源部会同相关部门	党中央、国务院审定后印发
	省级国土空间规划		省级政府	经同级人大常委会审议后报国务院审批。
	市县和乡镇	需报国务院审批的城市国土空间总体规划	市政府	经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批
		其他市县及乡镇国土空间规划	本级政府	由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求
专 项 规 划	海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划		所在区域或上一级自然资源主管部门	同级政府审批
	涉及空间利用的某一领域专项规划，基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划		相关主管部门	国土空间规划“一张图”核对
详 细 规 划	城镇开发边界内的详细规划		市县自然资源主管部门	同级政府审批
	在城镇开发边界外的乡村地区		乡镇政府（以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划）	报上一级政府审批

审查要点

    根据《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》，省级国土空间规划审查要点包括：

1. 国土空间开发保护目标；
2. 国土空间开发强度、建设用地规模，生态保护红线控制面积、自然岸线保有率，耕地保有量及永久基本农田保护面积，用水总量和强度控制等指标的分解下达；
3. 主体功能区划分，城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田的协调落实情况；
4. 城镇体系布局，城市群、都市圈等区域协调重点地区的空间结构；
5. 生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局，重大基础设施网络布局，城乡公共服务设施配置要求；
6. 体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系；
7. 乡村空间布局，促进乡村振兴的原则和要求；
8. 保障规划实施的政策措施；
9. 对市县级规划的指导和约束要求等。

    国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点，除对省级国土空间规划审查要点的深化细化外，还包括：

1. 市域国土空间规划分区和用途管制规则；
2. 重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局，城镇政策性住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施布局原则和标准；
3. 城镇开发边界内，城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求，各类历史文化遗存的保护范围和要求，通风廊道的格局和控制要求；城镇开发强度分区及容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求；
4. 中心城区城市功能布局和用地结构等。

实施与监督

• 强化规划权威。规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。
• 改进规划审批。按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度。精简规划审批内容，管什么就批什么，大幅缩减审批时间。减少需报国务院审批的城市数量，直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市的国土空间总体规划由国务院审批。相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。
• 健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。
• 监督规划实施。依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。健全资源环境承载能力监测预警长效机制，建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。
• 推进“放管服”改革。以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”、“多证合一”。优化现行建设项目用地（海）预审、规划选址以及建设用地规划许可、建设工程规划许可等审批流程，提高审批效能和监管服务水平。

    《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》中明确提出：将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。将建设用地规划许可证（包括乡村建设规划许可证）、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。

工作要求

    坚持底线思维，立足资源禀赋和环境承载能力，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。