城鄉規劃原理/第一節 國土空間規劃體系

    本节部分内容源自中文维基百科条目“国土空间规划”内容。
    国土空间规划是中华人民共和国的法定的空间规划体系，是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划融合了原有的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划，其目的是实现“多规合一”。

背景

    在中华人民共和国自然资源部成立、国土空间规划相关政策出台之前，中国内地原有规划种类主要有以下（部分列举）：

規劃	國家層面主管部門	規劃期限	法律、政策依據
國民經濟和社會發展規劃	國家發展和改革委員會	5年
主體功能區規劃	國家發展和改革委員會	10-15年	《關於加快推進生態文明建設的意見》
土地利用規劃	土地行政主管部門（國土資源部）	15年	《中華人民共和國土地管理法》
城鄉規劃	城鄉規劃主管部門（住房和城鄉建設部）	15-20年	《中華人民共和國城鄉規劃法》
環境保護規劃	環境保護主管部門（環保部）	5年	《中華人民共和國環境保護法》

    除了种类繁多以外，由于各个规划、各个部门的职能之间存在重叠、空白，难以协调，原有的各种规划之间存在矛盾冲突等问题。尽管《城乡规划法》和《土地管理法》都有条文要求其规划要与其他规划衔接，但是并未规定衔接的方式，实际操作中也难以落实。
    2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到：

「

健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。健全能源、水、土地節約集約使用制度。 健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。

」

    同年12月12-13日，中央城镇化工作会议提到“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。”
    2014年3月16日公布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出：“加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’。”同年，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，全国共28个市县纳入“多规合一”试点。
    2015年9月21日，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，其中明确了“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。”“空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。”
    2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》，批准《国务院机构改革方案 (2018年)·国务院机构改革方案》。方案规定：“组建自然资源部。将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。”自然资源部的成立为各项规划的整合扫清了管理上的障碍。
    2019年5月9日，中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见·关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），确立了了国土空间规划的改革目标。同年5月28日，自然资源部发布《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）。通知提到，“各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划，城市（镇）总体规划，以及原省级空间规划试点和市县‘多规合一’试点等，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。”
    同年8月26日，《中华人民共和国土地管理法》修订通过，其中增加的第十八条确定了国土空间规划的法律地位：

「	第十八條　國家建立國土空間規劃體系。編制國土空間規劃應當堅持生態優先，綠色、可持續發展，科學有序統籌安排生態、農業、城鎮等功能空間，優化國土空間結構和佈局，提升國土空間開發、保護的質量和效率。 經依法批准的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。	」
—《中華人民共和國土地管理法 (2019年)》

主要內容

「五級三類四體系」

    2019年5月27日，国务院新闻办公室举行《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布会。自然资源部总规划师庄少勤在回答记者提问时介绍，国土空间规划层级和内容可归纳为“五级三类四体系”。其中：

• 「五級」對應中國的行政管理體系的五個層級：國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。其中國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。
• 「三類」分為總體規劃、詳細規劃、相關的專項規劃三種規劃類型。
  • 總體規劃強調的是規劃的綜合性，是對一定區域，如行政區全域範圍涉及的國土空間保護、開發、利用、修復做全局性的安排。
  • 詳細規劃強調實施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開發強度等作出的實施性安排。詳細規劃是開展國土空間開發保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可，進行各項建設的法定依據。城鎮開發邊界外的村莊規劃作為詳細規劃。
  • 相關的專項規劃強調的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關部門來組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制，特別是對特定的區域或者流域，為體現特定功能對空間開發保護利用作出的專門性安排。
• 「四體系」包括規劃流程中的規劃編制審批體系、規劃實施監督體系，以及支撐規劃運行的法規政策體系和技術標準體系。

「五級三類」規劃體系

層級	總體規劃	詳細規劃		專項規劃
國家級	全國國土空間規劃	-		海岸帶、自然保護地及跨行政區域/流域類 專業/行業類：交通、能源、水利、農業、信息、市政等
省級	省國土空間規劃	-
市級	市國土空間規劃	（城鎮開發邊界內） 詳細規劃	（城鎮開發邊界外） 村莊規劃	公共服務設施，軍事設施，生態環境保護，文物保護，林業草原
縣級	縣國土空間規劃
鄉鎮級	鄉/鎮級國土空間規劃			-

    也有称“五级三类四体系”为“四梁八柱”：“四梁”即“四体系”；“八柱”为“五级”和“三类”。

「雙評價」

    国土空间规划的“双评价”即资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，是编制国土空间规划的基本依据。根据自然资源部制定的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（征求意见稿）》，“资源环境承载能力”是指“一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平”，而“国土空间开发适宜性”是指“国土空间对生态保护、农业生产、城镇建设等不同开发保护利用方式的适宜程度”。

「三區三線」

    “三区三线”中的“三区”是指生态、农业、城镇功能空间，“三线”是“三条控制线”，即生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界空间管控边界。其中“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控。
    三条控制线的定义分别如下：

• 生態保護紅線：在生態空間範圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域。
• 永久基本農田：為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。依據耕地現狀分佈，根據耕地質量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線基礎上，按照一定比例，將達到質量要求的耕地依法劃入。已經劃定的永久基本農田中存在劃定不實、違法佔用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農田面積不減、質量提升、佈局穩定。
• 城鎮開發邊界：在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設、以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。

    “三区”和“三线”的对应关系如下：

「三區」（三類空間）	「三線」（三條控制線）及其他
生態空間	生態保護紅線	自然保護地核心保護區
		自然保護地一般控制區
		生態保護紅線內其他區域
	其他生態空間
農業空間	永久基本農田
	其他農業空間
城鎮空間	城鎮開發邊界
	其他城鎮空間

    “三区三线”需要根据“双评价”的结果布局、划定。

編制與審批

編制要求

• 體現戰略性。全面落實黨中央、國務院重大決策部署，體現國家意志和國家發展規劃的戰略性，自上而下編制各級國土空間規劃，對空間發展作出戰略性系統性安排。落實國家安全戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略，明確空間發展目標，優化城鎮化格局、農業生產格局、生態保護格局，確定空間發展策略，轉變國土空間開發保護方式，提升國土空間開發保護質量和效率。
• 提高科學性。堅持生態優先、綠色發展，尊重自然規律、經濟規律、社會規律和城鄉發展規律，因地制宜開展規劃編制工作；堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌佈局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續發展預留空間。堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態環境分區管治，量水而行，保護生態屏障，構建生態廊道和生態網絡，推進生態系統保護和修復，依法開展環境影響評價。堅持陸海統籌、區域協調、城鄉融合，優化國土空間結構和佈局，統籌地上地下空間綜合利用，着力完善交通、水利等基礎設施和公共服務設施，延續歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色。堅持上下結合、社會協同，完善公眾參與制度，發揮不同領域專家的作用。運用城市設計、鄉村營造、大數據等手段，改進規劃方法，提高規劃編制水平。
• 加強協調性。強化國家發展規劃的統領作用，強化國土空間規劃的基礎作用。國土空間總體規劃要統籌和綜合平衡各相關專項領域的空間需求。詳細規劃要依據批准的國土空間總體規劃進行編制和修改。相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規劃。
• 注重操作性。按照誰組織編制、誰負責實施的原則，明確各級各類國土空間規劃編制和管理的要點。明確規劃約束性指標和剛性管控要求，同時提出指導性要求。制定實施規劃的政策措施，提出下級國土空間總體規劃和相關專項規劃、詳細規劃的分解落實要求，健全規劃實施傳導機制，確保規劃能用、管用、好用。

審批體系

國土空間規劃編制審批體系

類型			組織編制	審定/審批
總 體 規 劃	全國國土空間規劃		自然資源部會同相關部門	黨中央、國務院審定後印發
	省級國土空間規劃		省級政府	經同級人大常委會審議後報國務院審批。
	市縣和鄉鎮	需報國務院審批的城市國土空間總體規劃	市政府	經同級人大常委會審議後，由省級政府報國務院審批
		其他市縣及鄉鎮國土空間規劃	本級政府	由省級政府根據當地實際，明確規劃編制審批內容和程序要求
專 項 規 劃	海岸帶、自然保護地等專項規劃及跨行政區域或流域的國土空間規劃		所在區域或上一級自然資源主管部門	同級政府審批
	涉及空間利用的某一領域專項規劃，基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態環境保護、文物保護、林業草原等專項規劃		相關主管部門	國土空間規劃「一張圖」核對
詳 細 規 劃	城鎮開發邊界內的詳細規劃		市縣自然資源主管部門	同級政府審批
	在城鎮開發邊界外的鄉村地區		鄉鎮政府（以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制「多規合一」的實用性村莊規劃，作為詳細規劃）	報上一級政府審批

審查要點

    根据《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》，省级国土空间规划审查要点包括：

1. 國土空間開發保護目標；
2. 國土空間開發強度、建設用地規模，生態保護紅線控制面積、自然岸線保有率，耕地保有量及永久基本農田保護面積，用水總量和強度控制等指標的分解下達；
3. 主體功能區劃分，城鎮開發邊界、生態保護紅線、永久基本農田的協調落實情況；
4. 城鎮體系佈局，城市群、都市圈等區域協調重點地區的空間結構；
5. 生態屏障、生態廊道和生態系統保護格局，重大基礎設施網絡佈局，城鄉公共服務設施配置要求；
6. 體現地方特色的自然保護地體系和歷史文化保護體系；
7. 鄉村空間佈局，促進鄉村振興的原則和要求；
8. 保障規劃實施的政策措施；
9. 對市縣級規劃的指導和約束要求等。

    国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点，除对省级国土空间规划审查要点的深化细化外，还包括：

1. 市域國土空間規劃分區和用途管制規則；
2. 重大交通樞紐、重要線性工程網絡、城市安全與綜合防災體系、地下空間、鄰避設施等設施佈局，城鎮政策性住房和教育、衛生、養老、文化體育等城鄉公共服務設施佈局原則和標準；
3. 城鎮開發邊界內，城市結構性綠地、水體等開敞空間的控制範圍和均衡分佈要求，各類歷史文化遺存的保護範圍和要求，通風廊道的格局和控制要求；城鎮開發強度分區及容積率、密度等控制指標，高度、風貌等空間形態控制要求；
4. 中心城區城市功能佈局和用地結構等。

實施與監督

• 強化規劃權威。規劃一經批覆，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，防止出現換一屆黨委和政府改一次規劃。下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃，相關專項規劃、詳細規劃要服從總體規劃；堅持先規劃、後實施，不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動；堅持「多規合一」，不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃。相關專項規劃的有關技術標準應與國土空間規劃銜接。因國家重大戰略調整、重大項目建設或行政區劃調整等確需修改規劃的，須先經規劃審批機關同意後，方可按法定程序進行修改。對國土空間規劃編制和實施過程中的違規違紀違法行為，要嚴肅追究責任。
• 改進規劃審批。按照誰審批、誰監管的原則，分級建立國土空間規劃審查備案制度。精簡規劃審批內容，管什麼就批什麼，大幅縮減審批時間。減少需報國務院審批的城市數量，直轄市、計劃單列市、省會城市及國務院指定城市的國土空間總體規劃由國務院審批。相關專項規劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接及「一張圖」的核對，批覆後納入同級國土空間基礎信息平台，疊加到國土空間規劃「一張圖」上。
• 健全用途管制制度。以國土空間規劃為依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制。在城鎮開發邊界內的建設，實行「詳細規劃+規劃許可」的管制方式；在城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，實行「詳細規劃+規劃許可」和「約束指標+分區准入」的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創新活動留有空間。
• 監督規劃實施。依託國土空間基礎信息平台，建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制。上級自然資源主管部門要會同有關部門組織對下級國土空間規劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行監督檢查，將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察內容。健全資源環境承載能力監測預警長效機制，建立國土空間規劃定期評估制度，結合國民經濟社會發展實際和規劃定期評估結果，對國土空間規劃進行動態調整完善。
• 推進「放管服」改革。以「多規合一」為基礎，統籌規劃、建設、管理三大環節，推動「多審合一」、「多證合一」。優化現行建設項目用地（海）預審、規劃選址以及建設用地規劃許可、建設工程規劃許可等審批流程，提高審批效能和監管服務水平。

    《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》中明确提出：将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。将建设用地规划许可证（包括乡村建设规划许可证）、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。

工作要求

    坚持底线思维，立足资源禀赋和环境承载能力，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。